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打破行政性垄断,加快完善社会主义市场经济体制

2018-08-09 09:56     法制网

行政性垄断,是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争的行为。现实中的行政性垄断行为表现形式复杂多样,主要有限定交易、地区封锁、部门垄断行为、强制经营者从事经济垄断行为等。相对于经济垄断行为,行政性垄断的危害更甚,除具有经济性垄断行为造成的诸如降低资源配置效率、高价格、低质量、创新不足等损害后果外,行政性垄断通过行政权力设置市场壁垒,妨碍全国统一大市场的形成和运行,不仅妨碍公平竞争,还会滋生腐败,破坏政府的公信力。要加快完善社会主义市场经济体制,就必须打破行政性垄断。

一、我国反行政性垄断工作已取得令人瞩目的成就

要解决行政性垄断的问题,需要运用政治、法律、经济等手段进行综合治理,但核心是法律手段的运用,特别是运用反垄断法进行控制。传统的反垄断法制度肇始于市场经济发达的西方社会,缺少对行政性垄断行为进行具体规制的内容。与西方市场经济发达国家不同,行政性垄断行为一直是制约我国市场经济发展的主要障碍之一。尽管反行政性垄断工作并无国外成熟的制度及经验可资借鉴,但反行政性垄断的立法和执法仍取得了令人瞩目的成就。

在立法方面,1992年通过的反不正当竞争法第7条和第30条,将行政性垄断行为作为不正当竞争行为予以专门规制。2007年出台的反垄断法专设第五章对“滥用行政权力排除、限制行为”以列举的方式予以专门规范,并从原则、具体行为表现、法律责任等方面建构起了我国反对行政性垄断的基础性法律规则。反垄断法实施以后,原国家工商行政管理总局又先后制定了《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》和《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》等配套规章,对反行政性垄断立法进行细化。为从源头上解决政府行为排除限制竞争的问题,2016年6月14日,国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《公平竞争审查意见》),以列举的方式规定了十八项审查标准,要求政策制定机关在制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时,应进行公平竞争审查,评估对市场竞争的影响,以防止含有排除、限制竞争的政策措施出台。这标志着我国禁止行政性垄断行为制度建设进入新阶段。综观我国反行政性垄断制度建设的发展和成就,不仅为我国反行政性垄断执法和司法提供了基本依据,也为丰富世界反垄断法制度的内容作出了中国特殊的贡献。

在执法层面,我国反垄断法实施以后,执法机构查处了大量的行政性垄断案件,特别是自2015年以来,执法机构查处的行政性垄断案件明显增多。也是在这一年,全国首例行政性垄断案件进入诉讼程序,这无疑也是反行政性垄断执法中具有里程碑意义的事件。2017年10月,国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办又联合印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《实施细则》)。《实施细则》通过明确相关程序和规则,督促和指导政策制定机关切实开展公平竞争审查工作,保障公平竞争审查制度有效实施。执法是最好的普法方式。通过反行政性垄断的执法工作,在一定程度提高了政府在反垄断法方面的法律意识,优化了营商环境,有效的维护了市场竞争机制和消费者合法权益。

二、新时代反行政性垄断的新目标和新要求

破除行政性垄断,本质上就是要处理好政府和市场的关系。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央作出了中国社会主义进入新时代的重大论断,形成了新的发展理念。能否打破行政性垄断,对于形成新时代发展的新动力至关重要。习近平同志围绕新时代的一系列重要论述,对于反行政性垄断不仅具有重大的指导意义,也需要我们站在一个更高的层面理解和看待反行政性垄断工作。

(一)只有打破行政性垄断,才能使市场在资源配置中起决定性作用

市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,也是我党在理论和实践上的又一重大推进。由于我国社会主义市场经济脱胎于计划经济,政府主导经济源远流长,因此,市场化改革最终还是要面对打破行政性垄断这一关的考验。市场经济越成熟,对反垄断法的需求越强烈,特别是对反行政性垄断工作的要求也越高。随着我国反垄断法执法工作的不断深化,应坚持将反行政性垄断常态化,全面打击各种滥用行政权力排除、限制竞争的行为,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,优化营商环境,激发各类市场主体的活力,最终实现市场在资源配置中起决定性作用这一伟大目标。

(二)打破行政性垄断,可以促使政府更好地发挥作用,助推国家治理体系的现代化

发挥市场在资源配置中的决定性作用,不是要放弃政府的监管责任。反行政性垄断要着力解决政府干预过多和监管不到位的问题,让政府成为公平竞争的维护者,而不是市场竞争的破坏者。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化,这是中国特色社会主义进入新时代的必然要求,也是反对行政性垄断、重塑政府监管责任的指导思想。在观念上,各级政府和部门要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱;在具体做法上,政府机构要加快转变职能,加大行政审批改革力度,全面实施市场准入负面清单制度,明确各部门权力和职责,主动强化维护和促进公平竞争,真正消除行政性垄断滋生的土壤,将反行政性垄断工作纳入实现国家治理体系现代化的范畴。

三、深化打破行政性垄断工作的具体建议

打破行政性垄断涉及行政体制改革、产业政策调整等诸多重大问题,需要综合治理,然而,尽快修订和完善反垄断法的相关规定,优化、强化打破行政性垄断的制度基础,迫在眉睫。

(一)将竞争政策基础地位法治化

随着政府与市场关系的改革与竞争执法的深入,竞争政策的基础性地位逐渐被社会所接受,并体现在党和国家一系列政策文件中。例如,党的十八大三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)更是明确也指出“加强市场价格监管和反垄断执法,逐步确立竞争政策的基础性地位”。2016年6月14日,国务院出台《意见》(国发〔2016〕34号)也明确规定:各地区、各部门要按照确立竞争政策基础性地位的要求,有针对性地制定政策措施,及时研究新经济领域市场监管问题,不断完善市场竞争规则,加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。在未来修订反垄断法时,应明确规定“竞争政策的基础性地位”,以反映党和政府有关市场和政府关系改革的最新成果和理念。唯其如此,才能真正体现反垄断法是经济宪法这一基本理念,才能符合反垄断法的基本精神。

(二)将公平竞争审查制度纳入立法

公平竞争审查制度在国际层面又被称为竞争评估制度。近年来,建立和倡导竞争评估制度已经成为成熟市场经济国家的普遍做法。2010年,经济合作与发展组织(OECD)相继出台了《竞争评估指南》《竞争评估原则》《竞争评估步骤》等文件以指导各国竞争评估的建立和有效实施。建立公平竞争审查制度是防止滥用行政权力排除、限制竞争的一项创新性的顶层设计,也是我国确立竞争政策基础性地位迈出的关键一步,是维护市场公平竞争的一项重大制度性安排。通过公平竞争审查,可以确保产业政策在制定和实施过程中都能贯穿公平竞争的理念和要求,体现出竞争政策的基础性地位。将公平竞争审查制度纳入反垄断法立法之中,既能使我国反垄断法立法与现阶段国情相适应,又能彻底实现反垄断法预防垄断行为的立法目标。

(三)明确反垄断法与其他法律法规的关系

反垄断法与其他部门经济法关系密切,尤其与行业监管法。在反垄断法立法过程中,全国人大常委会第一次审议的反垄断法草案第二条第二款曾规定:对本法规定的垄断行为,有关法律、行政法规另有规定的,依照其规定。但是在第二次审议时第二款被删除了。这一处理使反垄断法与行业监管法的关系,在我国反垄断法并无明文规定,执法中也导致诸多问题。建议参考我国台湾地区《公平交易法》第46条规定:事业关于竞争之行为,另有其他法律规定者,与不抵触本法立法意旨之范围内,优先适用该其他法律之规定。由此,行业监管法不是简单的特别法优先一般法之原则,而有一个特别法不得违反反垄断法的立法宗旨。实质上将反垄断法确立为市场经济基本法,而不是普通的一般法。

(四)明确反行政性垄断的执法权归属于反垄断执法机构

综观我国现行的反垄断法,虽然在专设的第五章对行政性垄断进行了规制,其规制的范畴涵盖了几乎所有类型的滥用行政权力排除、限制竞争的行为,但目前的立法赋予反垄断执法机构的权力只有建议权。由此,反垄断法执法机关只能“督促”相关地方政府或行政部门自我纠正滥用权力的行为,执法效果有限。建议将滥用行政权力限制竞争的案件交给反垄断执法机构,这也是世界各国反垄断法的通行做法。

总之,打破行政性垄断是解放和发展社会生产力,是新时代社会主义的本质要求。只有打破行政性垄断,才能激发全社会创造力和发展活力,努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展!

(作者:时建中,中国政法大学副校长、教授、博士生导师。)

【责编:殷晓旭】
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