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国家发改委铁腕治理行政性垄断

2018-02-11 10:21     中国发展网

(原标题:国家发展改革委铁腕治理行政性垄断,优化营商环境)    

中国经济导报记者|蔡若愚

1月30日,国家发展改革委网站上连发4条消息,公布了河南、吉林和重庆等地纠正滥用行政权力排除限制竞争行为案件。

至此,持续了近两个月的2017年滥用行政权力排除限制竞争案件的发布已进入尾声。国家发展改革委价格监督检查与反垄断局公平竞争处副处长辛群告诉中国经济导报记者,2017年国家发展改革委指导全国各省价格主管部门共办结公布56件滥用行政权力排除限制竞争案,纠正了一批地方政府部门在公用事业、中介服务、医药管理、交通运输等领域实施的指定交易、地方保护行为。

从2015年全年6起纠正案件,到2017年全国56起纠正案件,3年时间内,案件增长了近10倍。一方面,国家发展改革委正在以前所未有的力度查处行政机关滥用行政权力和排除限制竞争的行为,将权力关进笼子;另一方面,地方政府也在加大自查自纠力度,发布案件中近半数属于主动纠正行为。

对指定交易和地方保护说“不”,2017年国家发展改革委查办了这些案件

指定药品配送企业作为公立医院的优先配送方,这不是垄断吗?2017年3月13日~14日,根据举报线索,新疆自治区发展改革委价检局依法对塔城地区卫计委在公立医院药品进销管理中的行政性垄断行为开展调查。

通过现场取证、分析询问,调查组查明塔城地区卫计委及其九家公立医院与国药集团新疆新特药业有限公司、国药控股新疆塔城药业有限公司签订《药事服务合作协议》,确定这两家药品流通企业为塔城地区各级公立医院药品和耗材的优先供应商,并通过会议要求等方式推动协议落实。

看似方便了管理,实则侵犯了医疗机构自主选择药品配送方的权力。最终,塔城地区卫计委充分认识到其行政行为违反相关法律法规,于2017年3月22日废止了与两家药品配送企业签订的《药事服务合作协议》,主动纠正了其违法行为。

指定交易,即行政机关滥用行政权力,限定或变相限定购买特定经营者商品或服务。这类案件在此次发布的案件中最为普遍。

2017年,中国证券业协会在组织证券业从业人员资格考试时指定“京东支付”平台作为其唯一的考试费收取平台;江苏省质监局在推广电梯强制保险工作中指定保险公司和保险人使用特定的保险经纪公司;一些省份地市县指定供电公司建设新建居民住宅小区供配电设施……数据显示,指定交易案件数量占到总数的70%以上。

其次为地方保护类案件。所谓地方保护,是指限制商品和服务自由流动,排斥和限制外地经营者参与本地招投标、设置歧视性标准等行为。简单来说,就是地方政府对外来企业设置高于本地企业的门槛,使其在与本地企业竞争时处于先天劣势。

2017年,福建省泉州市违反国家出租车改革规定,要求网约车运营企业平台线上服务能力必须由省交通厅认定;云南省迪庆藏族自治州违反国家和省盐业体制改革精神,规定在改革方案出台前不允许外省食盐批发销售;江西省鄱阳县城市管理局将域外企业排除在建筑垃圾和渣土运输市场等……这类案件数量达到总数的20%左右。

辛群指出,目前我国行政机关滥用行政权力案件主要就集中在指定交易和地方保护行为两大类上。此外,还有滥用行政权力干预市场调节价商品或服务的价格水平行为。

所有省份动起来:不但公布,而且纠正

总的来看,56个案件主要发生在公用事业、中介服务、医药管理、交通运输等领域,涉及市县人民政府,以及地方交通运输、医药和医保管理、住房建设、金融等十余类部门。“数量多、范围广、影响强,且不乏典型案例。”辛群指出,56个案件基本覆盖了全国每个省份,一些省份甚至达到4件之多。“每个省都动起来了,对自己动刀。”

从行业看,医药行业可能是感受最深的行业之一。2017年4月7日,国家发展改革委网站发布《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》一文。文中称,深圳市卫计委在推行公立医院药品集团采购(又称“GPO”)改革试点过程中,涉嫌滥用行政权力排除限制竞争,包括:只允许一家集团采购组织(经遴选为全药网药业)提供药品集团采购服务;限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网药业提供的服务;限定药品配送企业由全药网药业指定。

文章发布后在业内引发巨大反响。多家医药企业在接受中国经济导报记者采访时表示深感振奋,此举体现了国家对待地方行政机关滥用行政权力排除限制竞争的态度,释放出鼓励公平竞争的积极信号。

而在备受关注的网约车方面,福建泉州、甘肃兰州两市已经率先主动修订了当地网约车的有关管理规定。北京大学竞争法研究中心主任肖江平认为,两地部分条款的修改和完善减少了政府对市场的不合法、不合理干预,具有重要的积极意义。中国经济导报记者了解到,继泉州、兰州之后,杭州在2017年底通过的《杭州客运出租汽车管理条例》,也主动修改了草案中对地域的规定,原先被排除在《条例》之外的外地登记企业法人和外来人员,亦可以申请从事网约出租车经营和服务。

从56个案件的处理结果看,“绝大部分案件中,出台违规文件的政府都自行进行了整改,调整相关措施,积极消除对市场竞争不利的结果,并出台了新的文件。”辛群强调,上述案件的办结不仅要求地方政府主动公布案件,包括基本情况、处理结果等,而且以“出台新文件”为结案标准。“我们会督促地方价格主管部门去核查新出台文件,看有没有再次出现排除竞争的行为,并持续跟踪,看是否执行到位。”辛群说。

后有铁腕治理,前有公平审查

中国经济导报记者了解到,自2015年以来,国家发展改革委一直将查办行政性垄断案件当做一个工作重点,不仅查办的案件逐年增多,而且要求整改的力度也日益增强。

“2017年我们要求地方查出案子后还要自己公布,因为行政性垄断涉及的都是行政机关,有些会影响到绩效,所以刚开始一些地方有畏难情绪,公布得并不顺畅。”辛群说,但是市场经济环境下,我们认为必须将此放上台面,起到警醒作用。

对此,一些地方政府也多有抵触,其中不乏一些行政机关被查办时仍不知自己的行为涉嫌行政性垄断。对此,肖江平亦指出,即便存在这种情况,也不能因此不承担违法责任。“政府和市场的边界是一个重要的也是复杂的理论问题、制度问题。地方政府如果对一项政策措施是否损害竞争、构成行政性垄断不够明确,可以请主管部门官员、组织相关经济法专家特别是竞争法专家,进行研究论证,协助作出专业判断。”

实际上,2017年,伴随着公平竞争审查制度推至全国,滥用行政权力排除限制竞争的行为审查关口也在前移,形成前有自我审查,后有铁腕治理的高压态势。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇告诉中国经济导报记者,过去在限制公权力方面,《反垄断法》中有禁止滥用行政权力排除限制竞争的规定。而从2016年开始,公平竞争审查制度的出炉对政府行为有了进一步约束。一方面,政府出台涉及市场主体经济活动的政策措施要符合《反垄断法》和公平竞争审查的内容;另一方面,如果出台的政策措施违反了《反垄断法》,反垄断执法机构会依法调查处理,政策制定机关要及时纠正排除限制竞争的行为,维护公平竞争的市场秩序。

肖江平认为,党的十九大报告强调要进一步加强统一市场建设,加强公平竞争审查。公平竞争审查制度本身就是规制行政性垄断行为的重要路径之一,同时公平竞争审查又具有其独特价值。

下一步,在加强规制行政性垄断行为方面,肖江平建议,一方面执法机构应进一步加强查处力度,另一方面可以通过对法条、案例的解读、宣传,增强行政机关(和依法具有管理公共事务职能的组织)依法行政,防范行政性垄断的主动性、自觉性,增强竞争法律意识。而在落实公平竞争审查制度方面,“行政机关应在出台各类行政措施前,分析其尽可能产生的竞争损害。如果时间精力不济,也可以委托第三方专业机构进行评估。”肖江平说。

【责编:殷晓旭】
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